Администрация президента предоставила УНИАН копию Минских соглашений и приложений к ним – официальный документ, признаваемый украинской стороной, выполнять который регулярно обещает президент Украины, в том числе, на переговорах в «нормандском формате» и на трибуне ООН. Эксперты и политики по нашей просьбе проанализировали сами соглашения, обстоятельства их подписания и возможность выполнения их Украиной.

Минские соглашения утверждались в спешке, поэтому не были достаточно обдуманными / Фото УНИАН

В феврале 2015 года Минские соглашения утверждались в спешке и не очень обдуманно. В результате, некоторые уступки представителей Украины в контактной группе и, затем, обещания президента Украины Петра Порошенко участникам «нормандских» и «парижских» встреч выполнять Минские договоренности, стали ошибками, которые, по мнению экспертов, страна еще будет расхлебывать не один день.

Сами соглашения, подписанные украинской стороной в рамках урегулирования ситуации на Донбассе, в Украине многими политиками на многочисленных ток-шоу и пресс-конференциях называются необязательными к выполнению. Это мнение долгие месяцы старательно культивируется в обществе: мол, соглашения не имеют статуса международных договоров.

Тем не менее, согласно международной юридической практике, эти документы не только имеют высшую юридическую силу, но обязательны к выполнению. Причем, в той последовательности, в которой записаны все 13 пунктов «Комплекса мер по выполнению Минских соглашений». Ниже мы поясним, почему.

Ранее копии документа уже были опубликованы на официальном сайте ОБСЕ, и распространены СМИ. УНИАН запросил эти документы в Администрации президента – для того, чтобы получить официальное подтверждение того, что именно такая версия Минских соглашений признается Украиной как документ, на который регулярно ссылаются первые лица страны, и который президент Порошенко пообещал исполнять Ангеле Меркель и Франсуа Оланду.

Хотя в самом содержании документов нет, увы (или к счастью) ничего нового, важный нюанс в том (и АП, предоставляя документы УНИАН, фактически это подтвердила), что, зафиксированная последовательность действий по реализации Минских соглашений предполагает, в первую очередь, проведение выборов на территориях ДНР и ЛНР, и, лишь после этого начнется процесс восстановления Украиной контроля над государственной границей с Россией. Более того, согласно документу, претендовать на полное восстановление контроля над границей Украина может только после внесения изменений в Конституцию, при чем, изменения эти нужно проводить по согласованию с представителями «отдельных районов» Донецкой и Луганской областей – тех районов, которые официальный Киев сейчас называет то «временно оккупированными», то «неподконтрольными».

То есть, на данный момент Украина официально признает, что выборы в оккупированных террористами районах Донбасса по факту могут пройти без восстановления контроля над государственной границей украинской армией, чтобы не заявляли политики.

Корреспонденты УНИАН попросили экспертов по международному и конституционному праву прокомментировать положения документа и оценить обязательность их исполнения. Как оказалось, некоторые из обязательств, взятых от имени Украины на себя контактной группой, и обещания выполнять их, данные президентом Украины Петром Порошенко, выходят за пределы компетенции главы государства, или вообще могут быть решены только на всеукраинском референдуме.

«Кучма не имел права подписывать Минские соглашения»

Первый из проблемных вопросов в контексте Минских соглашений заключается в том, имел ли вообще право второй президент Украины Леонид Кучма, как представитель Украины в Трехсторонней контактной группе по урегулированию ситуации на Донбассе, подписывать эти документы. Напомним, официальный статус уполномоченного представителя президента Украины Петра Порошенко Леонид Данилович получил специальным распоряжением главы государства. По словам юриста-международника, члена Украинской ассоциации международного права, доцента кафедры международного права КИМО Николая Гнатовского, учитывая, что президент представляет государство в международных отношениях, он может назначать уполномоченным кого-угодно и, после соответствующего распоряжения – документа, решающего конкретный индивидуальный вопрос – действует руками этого человека.

С другой стороны, экс-судья Конституционного суда Виктор Шишкин указывает на тот факт, что в соответствующем Распоряжении президента Украины №952 от 8 июля 2014 года о полномочиях Леонида Кучмы в переговорах в Минске речь идет только о том, что «Кучма представляет Украину и больше не имеет никаких полномочий». То есть, ставить подписи под какими-либо документами не может.

Кроме того, Шишкин обращает внимание, что, согласно вышеупомянутого распоряжения, Леонид Данилович осуществляет свою деятельность на общественных началах. «Украина обязуется легализовать коллаборационистов по этому договорняку, который подписал человек, действующий на общественных началах? - возмущается эксперт. – Может, есть какой-то другой документ, предоставляющий Кучме другой статус, ну, тогда извиняюсь в этой части из-за неполноты информации».

Неправильным считает подписание Минских соглашений и дипломат, глава правления благотворительного фонда «Майдан иностранных дел» Богдан Яременко. «Была ли возможность не подписывать их или сформулировать иначе – вопрос к переговорщикам. Но то, что они подписали, было неправильным. Это однозначно… Более того, я уверен, что никто не имел права брать на себя обязательства от имени Украины изменять закон о выборах, менять Конституцию Украины и подписывать такие обязательства с Россией и боевиками. Только парламент может принимать законы и решать, в какой последовательности это делать и в какой период. А то, мало того, что нам навязывают суть закона, но нам навязывают и период, в который его необходимо принимать».

Соглашение, не имеющее юридических обязательств?

В свою очередь, профессор права, конституционалист Виктор Мусияка отмечает, что уполномоченный президента имел право подписи под «декларативными вещами». По его словам, Минские соглашения формально не являются международным договором. Эксперт обращает внимание, что, несмотря на то, что другие стороны хотели максимально придать Минским соглашениям официальный статус, под ними стоят подписи лишь Трехсторонней группы и представителей так называемых «ЛНР» и «ДНР», а не президентов, участников встреч в «нормандском» формате. «В данном случае это – своеобразное джентельменское соглашение», - считает он.

Более того, так как договоренности никто не определял международными или межгосударственными, тезисами, в нем прописанными, по словам Мусияки, «можно как угодно манипулировать»… «Нам важно процесс, который сейчас идет, сделать максимально таким, чтобы он вписывался в необходимость реализации наших интересов… И, поскольку это документ, который не является международным, в него можно вносить изменения – при наличии доброй воли участников процесса», - отмечает Виктор Мусияка.

Собственно, именно этим занята сейчас рабочая подгруппа по политическим вопросам Трехсторонней контактной группы по Донбассу, которая пытается добиться другой последовательности выполнения пунктов Минских соглашений. В частности, относительно выборов на неподконтрольной Украине территории по украинским законам и после закрытия границ. Главный аргумент украинской стороны – нельзя проводить выборы, когда по улицам ходят люди с автоматами, а на территории присутствуют иностранные войска и наемники. Однако, по словам представителя Украины в этой подгруппе Романа Бессмертного, пока не удается не только найти компромисс в теме возможного проведения выборов на Донбассе, но нет никаких точек соприкосновения: на все предложения украинской стороны представители так называемых «ЛНР» и «ДНР» не реагируют.

В интервью одному из украинских изданий Бессмертный отметил, что Минские соглашения – рамочный документ, лишь философия процесса, под который должны разрабатываться отдельные графики и детализация выполнения. И, если боевики не пойдут на уступки и проведут свои выборы по своим правилам, их никто не признает.

Что касается возможного проведения таких выборов по украинским законам, в Верховной Раде не раз намекали, что могут к Новому году принять для этого специальный закон. «Но никто не будет ничего принимать, пока не будут созданы нормальные условия для проведения голосования. В частности, не будет установлен контроль на границе. Если контроль не будет установлен, то выборов быть не может», - рассказал народный депутат от Блока Петра Порошенко, экс-глава Комитета избирателей Украины Александр Черненко.

По его словам, все понимают, что выборы на Донбассе на таких условиях - это единственный путь возвращения украинской легитимной власти на эти территории. Поэтому Украина озвучила эту четкую позицию и не намерена от нее отступать, а Запад в этом вопросе «еще серьезно не подключился».

Спорный статус соглашений

Вместе с тем, международное право сложнее и неоднозначнее даже конституционного права. В этой связи, некоторые договоренности, даже если они не скреплены подписями президентов, все же могут носить высший уровень легитимизации. Увы, к таковым относятся и Минские соглашения. «Они являются больше, чем международным договором. Потому что они, их полное содержание, подтверждены в резолюции Совета безопасности ООН от 17 февраля 2015 года, которая имеет высшую юридическую силу в международном праве, это непосредственно следует из Устава ООН. Поэтому Минские соглашения имеют преимущество перед каким-либо международным договором. Кроме Устава ООН, собственно», - отмечает Николай Гнатовский.

По его словам, план мер по урегулированию ситуации, угрожающей международному миру и безопасности, прописанный в этой резолюции, это и есть «жестко Минские соглашения», которые обязательны к выполнению всеми сторонами.

Такого же мнения придерживается и экс-депутат, политолог Тарас Чорновил. По его словам, соглашения, подобные Минским – разновидность международных договоров, которая может не носить четкой фиксации, но имеет уровень высокого доверия сторон. «Когда у нас говорят, что эти соглашения ничего не стоят – это позиция прошлого века в международных отношениях. Подобные соглашения, если они озвучены и формально поддержаны главами государств, носят уровень не ниже международных договоров, но не могут быть актом постоянного действия», - отмечает он.

Более того, последовательность пунктов, зафиксированных в Минских соглашениях, имеет определяющую суть. «Пункты соглашений, которые формально не являются договором, были приняты главами государств («нормандской четверкой», - УНИАН), а после подписывались на уровне пониже – Трехсторонней группой… Таким образом, в соглашениях есть четкий порядок. Например, до выборов на оккупированных территориях – отведение вооружений, а возобновление контроля за границей – уже после выборов. Это является той основой, через которую нельзя переступить, поскольку документ поднят на мировой уровень», - рассказал он.

По его словам, решение о том, когда Украина сможет возобновить контроль над своей границей, принималось на уровне «нормандской четверки» и у Украины, на тот момент, не было других вариантов, как соглашаться на эти условия для достижения компромисса по прекращению огня.

Превышение президентских полномочий

Вместе с тем, по словам первого президента Украины Леонида Кравчука, «те, кто принимал участие в переговорах, не до конца представляли, какие могут быть последствия». «В частности, что нельзя провести выборы там, где нет украинской власти, и только потом вывести войска и установить контроль за границей», - сказал он и добавил, что пункты Минских соглашений, похоже, в феврале писали, лишь бы записать.

В свою очередь, экс-министр юстиции Украины Сергей Головатый обращает внимание, что Минские соглашения изначально не заключались как международный договор, и они не подпадают под требование украинского законодательства относительно их ратификации и, частично, это приводит к нынешним проблемам с выполнением или невыполнением документа. «Это были только протоколы, в то время (в феврале 2015 года, – УНИАН), якобы бумажки, но Лавров с Путиным так искусно обыграли их, что их включили в резолюцию Совета безопасности ООН… В связи с этим, неважно, кто заключал эти договоренности, уже никакого значения не имеет, кто их подписывал, поскольку соглашения одобрили на высшем международном уровне обязывающей силы», - считает он.

По мнению Головатого, из-за этой резолюции Украина попала в ловушку. Учитывая, что Минские соглашения не являются договором, вошедшим в украинское правовое поле в качестве некоего межгосударственного или международного документа, относительно их конституционности нельзя обратиться в Конституционный суд Украины. К тому же, КСУ не может отменить резолюцию Совбеза ООН. «Это ловушка, в которую Россия поймала Украину, а теперь мы пытаемся искать юридические пути выхода из этой ситуации», - напомнил эксперт.

Вместе с тем, конкретный пункт Минских соглашений – относительно изменений Конституции Украины (пункт 11 в «Комплекса мер по выполнению Минских соглашений») по согласованию с представителями ДНР и ЛНР – по идее, вообще не должен был появляться в каких-либо соглашениях, тем более, подписанных представителем президента Украины. «11 пункт Минских соглашений содержит обязательство изменить Конституцию Украины. Это положение не вправе подписывать даже сам президент, не говоря уже о том, чтобы давать такое поручение или задание кому-то», - подчеркивает председатель правления Центра политико-правовых реформ, главный эксперт конституционной группы инициативы «Реанимационный пакет реформ» Игорь Колиушко, поясняя, что правом менять Конституции в нашей стране наделен исключительно парламент.

В свою очередь, Леонид Кравчук отмечает, что подобные вопросы вообще не находятся в компетенции международных соглашений и договоренностей. «Никакие международные договоренности или договора не могут давать национальной стране поручения или обязательства относительно изменений национального законодательства», - подчеркнул он.

Менять законодательство, как уже сказано выше, может только уполномоченный орган – парламент. В данном случае, по представлению президента. «Но две эти стороны должны действовать в соответствии с Конституцией. А Минские соглашения навязаны и в них бездумно записано требование изменить Конституцию. Теперь Меркель и Оланд постоянно говорят, что мы должны выполнять пункты Минских соглашений. Но таких пунктов там просто не должно было быть», - уверен первый президент Украины.

Отменить нельзя выполнить

При этом, по мнению Кравчука, в нынешней ситуации, отменить Минские соглашения, даже относительно одного 11 пункта, не может никто. «Парламент, как орган, который может толковать и давать оценки, может лишь определить, что такие пункты, как этот, не соответствуют национальным интересам Украины», - считает он.

Эту мысль развивает вице-спикер Верховной Рады Оксана Сыроид, по мнению которой «парламент просто обязан проверить, насколько эти предлагаемые решения соответствуют Конституции и интересам народа Украины».

«Исключительно всеукраинский референдум»

Параллельно, Украина пытается заручиться поддержкой западных друзей в своей трактовке Минских соглашений. И, на сегодняшний день, это правильная тактика, считает Богдан Яременко. Вместе с тем, он отмечает, что в международных соглашениях нет смысла объяснять национальное законодательство. «На самом деле, вопросы территорий (и их особого статуса, - УНИАН) у нас решаются исключительно на всеукраинском референдуме. Это – требование украинского законодательства. Украинская власть ничего не может подписать такого, что противоречит национальному законодательству. В частности, не может взять на себя обязательства относительно изменения статуса территорий, если такое предусмотрено украинскими законами», - констатирует он.

Однако, если Украина попробует изменить формулировки Минских соглашений, ничего подписано не будет, убежден дипломат. «Поскольку эти договоренности стали такими, какими есть, потому что выгодны России», - сказал он.

И, если Украина против?..

В этой связи, учитывая, что Минские соглашения и обстоятельства их подписания, с одной стороны, противоречат Конституции, а, с другой стороны, тот факт, что Украина в одностороннем порядке не может ни отменить их, ни изменить, убрав из них самые спорные пункты, из ситуации существует, пожалуй, только один выход – продолжать гнуть свою линию, превращая Минск-2 в Минск-3.

В частности, что касается проведения выборов на неподконтрольной Украине территории Донбасса и установлении контроля Украины над своими границами, по словам Виктора Мусияки, компромисса, возможно, удастся достичь, создав специальную группу для определения порядка закрытия границы. «Думаю, этот вопрос будет подниматься еще не раз… Кучма предлагал создать специальную группу для определения порядка закрытия границы и это будет предметом ее работы. Но я считаю, что желательно, чтобы по этому вопросу собиралась «нормандская четверка», - сказал он.

Вероятно, без встречи на уровне президентов, действительно, ничего не произойдет. Поскольку, по словам Романа Бессмертного, Украина уже несколько раз поднимала вопрос создания спецгруппы для контроля над украинско-российской границей, но каждый раз Россия выступала против этого, заявляя о преждевременности создания такой группы.

Что же касается изменения Конституции, по словам Тараса Чорновола, если депутаты за них не проголосуют, то этот пункт так и останется невыполненной декларацией, что позволит России озвучивать позицию о невыполнении Украиной Минских соглашений. Впрочем, также их не выполняя.

«Сейчас мы уверенно заходим в тупик, потому что ожидать, что украинская власть пойдет на то, чтобы легализовать бандитов под видом проведения псевдовыборов и допустит их к власти, невозможно. Также нельзя ожидать, что и Москва легко отступит и отведет свои войска», - считает экс-министр иностранных дел Украины Владимир Огрызко.

По мнению эксперта, даже возможное продление существующего минского процесса на несколько месяцев, о котором уже заявили в ЕС, не меняет суть проблемы: «Вопрос здесь не в Верховной Раде, и не в том, примет ли она те или иные законы, а вопрос в том, захочет Путин уйти, не достигнув своих целей, или, с другой стороны, захочет ли наша власть уступить там, где уступать уже нельзя. Мы сейчас подходим к той черте, после которой все остановится… Российская сторона не поймет необходимости принятия серьезных решений, пока ее не заставят это сделать. А заставить ее можно только усилением экономических санкций, с одной стороны, а с другой - резким усилением военных способностей украинской армии. Если эти две вещи будут выполнены, тогда есть реальная надежда на то, что Россия отойдет… Иначе переговоры зайдут в тупик, и я не исключаю любых, в том числе, негативных сценариев в дальнейшем».

Вплоть до новой эскалации военного конфликта.

…Что возвращает нас к моменту, когда многосторонняя контактная группа собирается в Минске, и…

Константин Гончаров, Татьяна Урбанская

Источник: УНИАН

You have no rights to post comments