Люстрация является инструментом правосудия переходного периода (англ. "transitional justice"), применяется после перехода от диктатуры к демократии с целью защиты демократии от возможного возвращения обратно.

Люстрация заключается в ограничении права определенных категорий лиц занимать определенные должности на государственной публичной службе, в том числе ограничении права быть избранным на определенную должность.

Проведение люстрации является необходимой мерой для защиты демократии в Украине, особенно в современных условиях страны. Ее необходимость никоим образом не ставится под сомнение.

Этот законопроект является попыткой соединить разные проекты законов о люстрации, что были поданы в конце марта - начале апреля в парламент. Однако подход представляется скорее популистским, а некоторые положения законопроекта противоречат рекомендациям Совета Европы и принципам международного права, а также практике других стран в сфере люстрации.

Обозначим несколько наиболее важных проблем, касающихся прав человека и соблюдения принципа верховенства права. Хотя, наряду с этим возникают и проблемы иного рода, например, проблемы государственного управления.

Отсутствие единого независимого органа по люстрации

Авторы проекта закона отказались от идеи создания единого независимого органа по проведению люстрации, положив ее на плечи одновременно всех органам власти, а точнее, руководителей таких органов власти. Ключевыми в этом процессе определены Национальное агентство по вопросам государственной службы, Центральная избирательная комиссия, Высший совет юстиции, Президента и т.д. Проект закона не определяет никаких требований к кандидатам на должность члена центральной или территориальной комиссий по люстрации, создаваемых Национальным агентством Украины по вопросам государственной службы.

Фактически основная работа по "очистке" возлагается на руководителей соответствующих органов власти.

Согласно руководящим принципам Совета Европы относительно проведения люстрации в соответствии с принципом верховенства права, утвержденным Парламентской ассамблеей Совета Европы, люстрация может проводиться исключительно независимым, специально созданным для этого органом власти. Это позволяет избежать многих проблем при люстрации, таких как, разнообразное толкование и применение закона, выборочное преследование, принятие политически мотивированных или других необоснованных исключения решений и т.д. Членами люстрационных комиссий в других странах, где проводилась люстрация, как правило, назначались люди, имеющие значительный авторитет в обществе, поскольку важно легитимировать люстрацию в глазах общественности. Отсутствие независимости будет логично подрывать доверие к этому процессу, а вопрос, подлежит ли лицо люстрации, или не подлежит, соответственно, будет решен таким образом, что вызывает большие сомнения.

Проблема возникает тогда, когда речь идет о лицах, занимающих "защищенные" должности в независимых органах власти. Четкое определение узкого круга оснований для увольнения с должности в таком случае является гарантией независимого и объективной деятельности такого органа власти. Это касается судей, Уполномоченного по правам человека и других. Основания для освобождения некоторых из них исчерпывающе определены Конституцией, а потому законом определена процедура, которая не отвечает критериям независимости и вызывает большие сомнения. Эта процедура, по сути, подрывает функционирование подобных независимых контролирующих институций и закладывает явный конфликт между исполнительной, законодательной и судебной ветвями власти.

Чрезмерно широкий круг лиц, в отношении которых применяется люстрация

Согласно рекомендациям Совета Европы, люстрация может применяться только к должностям, деятельность которых может представлять угрозу демократии и правам человека. Проект закона предусматривает люстрацию всех без исключения должностных и служебных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, что является явно необоснованным.

Одной из самых больших проблем является то, что согласно проекту закона должны быть уволены практически все государственные служащие, занимавшие руководящие должности последние годы, а в определенных ведомствах речь идет о тотальном увольнении работников. На самом деле численность лиц, попадающих под действие закона достигает по нашим предварительным оценкам, только среди госслужащих более полумиллиона человек из числа руководителей. К этому количеству необходимо добавить увольнение в полном составе работников органов внутренних дел и налоговой милиции, а также практически полного состава прокуратуры. Все эти лица освобождаются с запретом занимать должности в органах власти в течение 10 лет. Сомнительно, что это оправдано в отношении всех работников. Однако проект закона при этом не дает ответа на простые вопросы: какие механизмы замещения этих лиц? гарантируют ли эти механизмы, что на эти должности придут качественно другие лучшие кадры? Очевидно, что целью должно быть именно освобождение, поскольку без изменения самой системы, изменение только кадров не обеспечит существенного прогресса.

Проект предусматривает полное освобождение всех служащих органов внутренних дел и налоговой милиции, за исключением рядовых. Такой безусловный подход и полное освобождение фактически уничтожит эти структуры, поскольку не смогут осуществлять функции этих органов лица, ни одного дня там не проработавшие. Ни в одной стране реформа правоохранительных органов не осуществлялась путем полного обновления кадров. Максимально, что делалось, это увольнялись работники, и затем по определенным критериям часть из них снова возвращалась на службу. Однако проект устанавливает запрет на возвращение на службу сроком в 10 лет. Фактически придется приглашать работать или совершенно новых людей, или людей, которые являются пенсионерами.

Реалистичность люстрации

Проект закона содержит много положений, которые невозможно реализовать.

Например, требуется освободить весь начальствующий состав органов внутренних дел и налоговой милиции, работавший последние годы, но при этом не определено никаких переходных положений.

В заключительных положениях закладывается необходимость принятия новых законов, однако неприятие этих законов не остановит действие закона об очищении власти, и процесс массового увольнения начнется немедленно после принятия закона.

Это закладывает серьезную препятствия на пути реализации положений закона и переводит его в плоскость выборочного применения, когда будут увольнять только тех, кто не нужен руководству, что не имеет ничего общего с принципом верховенства права.

Также проект закона требует от всех руководителей любого уровня подать "декларацию об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера относительно себя и близких ему лиц (мужа, жены, отца, матери, отчима, мачехи, сына, дочери, пасынка, падчерицы, родного брата, родной сестры, деда, бабки, прадеда, прабабушки, внука, внучки, правнука, правнучки, усыновителя или усыновленного, опекуна или попечителя, лица, находящегося под опекой или попечительством, а также лиц, которые совместно проживают, связаны общим бытом и имеют взаимные права и обязанности с субъектом проверки, в том числе лиц, которые совместно проживают, но не находятся в браке)".

При этом не указывается, за какой период должна подаваться такая декларация. Также это положение не учитывает, что собрать всю информацию о расходах всех своих родных на практике бывает просто невозможным, например, вследствие неприязненных отношений в семье. Еще сложнее, когда это требование направлено на прошедшее время, когда эти лица никак не контролировали свои расходы.

Однако отказ подать такую декларацию или предоставление неполной или ложной информации означает, что лицо подлежит увольнению с должности с запретом занимать должности в органах власти на 10 лет. Фактически, это положение своей не реалистичностью исполнения закладывает основания для держания на крючке любого чиновника, даже если он законодательно защищен от давления, поскольку его можно будет уволить в любой удобный момент.

Эти примеры можно приводить дальше, и они подрывают не только доверие к процессу, но и определяют его проведения в ручном режиме, а соответственно, на основе субъективных, а не объективных критериев.

Нарушение права на частную жизнь

Международные стандарты по правам человека четко определяют необходимость защиты права на частную жизнь при проведении люстрации. Нужно сделать все возможное, чтобы избежать возможного необоснованного публичного обвинения лица или распространение о нем неправдивой информации. Опыт других стран красноречиво показывает необходимость очень осторожного подхода в распространении информации о лице.

Проект закона предусматривает, что все расследования, а также выводы, которые сделаны после них, являются публичными. Такая процедура, по нашему мнению, нарушает право на частную жизнь.

С одной стороны, нет никакой необходимости публиковать результаты расследования, если лицо прошло проверку и не подлежит люстрации. В таком случае, не существует общественной необходимости в распространении персональных данных о лице. Возможно только тогда, если есть обоснованные сомнения в объективности такой проверки.

С другой стороны, немедленное распространение результатов расследования также является необоснованным вмешательством в права человека. Если принять во внимание, что расследование и его выводы будут проводиться независимым органом власти, то распространение их результатов без судебной проверки является неоправданным вмешательством в право на личную жизнь. Очень большая вероятность, что эти данные окажутся ложными или неточными, а соответственно, принятое решение является ошибочным. В случае признания заключения незаконным, восстановить репутацию лица будет достаточно сложно. Поэтому такая процедура сразу закладывает системную проблему соблюдения права на частную жизнь.

Выводы

Общая совокупность изложенных проблем показывает существенные недостатки проекта закона об очищении власти. Проект является скорее популистским и не приведет к ожидаемым результатам. Он предусматривает люстрацию всех без исключения должностных и служебных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, что является явно необоснованным. При этом финансовые или административные потери от реализации закона никем не просчитывались. Кроме этого, многие его процедуры закладывают серьезные системные нарушения прав человека. При таких обстоятельствах люстрация превратится из механизма защиты демократии в механизм выборочного политического преследования управленцев, окончательного уничтожения независимых институтов, усиления тенденции кадрового обеспечения органов власти исключительно на основе лояльности к определенным провластным политическим силам и системного нарушения прав человека. При таких условиях вряд ли возможно качественно обновить органы власти и достичь цели люстрации.

Владимир Яворский, delo.ua/ukraine

You have no rights to post comments